(Neo)liberalisme i Latin Amerika – fup eller fakta?

I det seneste årti har en gennemgående historie i medierne været, hver gang en venstreorienteret/socialistisk kandidat blev valgt i Latin Amerika, at venstredrejningen i regionen var udtryk for en reaktion på den ”neoliberalistiske” reformpolitik i 1990erne. En reformpolitik hvis afsæt i samme moment blev angivet at tage udgangspunkt i de ”neoliberalistiske” Washington Consensus og dets 10 punkter.
Allerede her knækker filmen af flere årsager. For det første skal venstredrejningen i Latin Amerika tages med mere end et gran salt. Forskellene landene i mellem er til at tage at føle på. Chiles venstreorienterede regeringer har ført den mest (økonomisk) liberale politik i regionen, der har medført at landet i dag er et af verdens frieste økonomier, og friere end på noget tidspunkt før demokratiet genindførtes i 1990. Med overvejende sandsynlighed vil Chile næste gang vælge en centrum-højre præsident.
Brasiliens populære præsident Lula fra det socialistiske Partido Trabalhador har ført en meget moderat politik, både fordi det har været en forudsætning for at brasilianerne ville stemme på ham, og fordi der på intet tidspunkt har været et socialistisk flertal i kongressen. Efter næste præsidentvalg, hvor Lula ikke kan stille op, er det mest sandsynlige, at Brasilianerne vælger delstaten São Paulos populære guvernør José Serra fra forgængeren til Lula på præsidentposten, Fernando Henrique Cardoso’s, socialdemokrati. I El Salvador, der i denne måned valgte deres første socialistiske præsident siden afslutningen på borgerkrigen i begyndelsen af 1990erne, blev den socialistiske kandidat valgt betop på et løfte om samarbejde og moderation. Han skal arbejde sammen med en kongres, der har et ikke-socialistisk flertal. I Mexico har de konservative nu vundet præsidentposten to gange i træk efter det socialistisk-facistiske PRI havde siddet på magten siden begyndelsen af det 20. århundrede.
Noget andet er, at man slet ikke kan sammenligne den offentlige debat i Latinamerika med den debat der finder sted i f.eks. Nordamerika eller Nordeuropa. Der er et slående fravær af økonomiske kernebegreber som fri konkurrence og effektivitet, mens demonisering af markedet og den frie konkurrence ikke er et privilegium for venstrefløjen, men er alment gældende. Det er der en række historiske årsager til. F.eks. arven fra Spanien og Portugal, og de precolumbianske civilisationer, der alle har det til fælles, at var autoritære og kollektivistiske. Man har talt om, at Latinamerika aldrig har haft en oplysningstid. Også religiøse årsager har været medvirkende. Endelig skal man heller ikke være blind for, at der naturligvis er en interesse hos en del af den eksisterende politiske og økonomiske elite i at sikre sig mod konkurrence, hvorved der er et stort incitament til at opretholde en markedsform, hvor personlige forbindelser og allerede akkumuleret økonomisk og politisk kapital er afgørende.
Noget andet er, at det bliver interessant at se hvorvidt de forventede valg af mere moderate/højreorienterede kandidater i Brasilien (der udgør ca 1/3 af den latinamerikanske befolkning og økonomi) og Chile vil blive akkompangeret med udtalelser i retning af, at det sker fordi “socialistiske reformer har slået fejl”. Hvis det bliver tilfældet, vil det være lige så forkert som angivelsen af, at 1990erne var en periode med neoliberalistiske reformer – bortset fra måske et land i regionen, nemlig Chile. Men den fortsatte frisættelse af Chilenerne og Chiles økonomi skete altså under centrum-venstre regeringer, hvilket leder mig til den første og ikke uvæsentlige konklusion. Chile er det eneste land i regionen, hvor reformerne blev drevet af et egentlig kommitment til liberale reformer. Chiles historie er dog helt særlig. Den væsentligste reformperiode var i slutningen af 1970erne og op igennem 1980erne, hvor man havde den unikke situation, at militæret overlod reformer og styring af økonomien til liberale økonomer og andre eksperter, og mod en i latinamerikansk beskeden betaling satte andre interessenter i Chile skakmat. Det er for øvrigt det eneste eksempel i Latinamerikas ellers lange historie med diktatorer, ofte fra militæret, hvor der har været et kommitment til markedsreformer. Det er ikke underligt, da det vel egentlig er svært at forestile sig noget der ligger længere væk fra militær tankegang end ideen om det frie marked.
En anden fejlslutning der ofte foretages er, at Washington Consensus 10 punkter skulle være udtryk for en særlig neoliberal tankegang. De var og er reelt blot en opsummering af hvad forskellige institutioner, primært indenfor FN-systemet, i slutningen af 1980erne refaringsmæssigt var kommet frem til, positivt fremmede velstand og velfærd.
Washington Consensus 10 punkter:
– Offentlig budgetdisciplin
– Offentlige investeringer skal først og fremmest skal gå til områder, der sikrer et højt samfundsøkonomisk afkast og forbedrer et lands indkomstfordeling. Primært sundhed, grundskoler og infrastruktur
– Skattereformer (sænkning af marginalskatter og udbredning af skattebasen)
– Markedsbestemte renter
– En konkurrencedygtig valutakurs
– Handelsliberaliseringer
– Liberalisering af adgangen for direkte udenlandske investeringer
– Privatisering
– Deregulering (øge konkurrencen)
– Sikring af den private ejendomsret
Ovenstående er ikke neoliberalt, men primært common sence. Man kan sagtens følge de 10 punkter og ende ud med noget så uliberalt som en kollektivistisk universel skandinavisk velfærdsstat. Man kunne måske med større ret betegne WC som socialdemokratisk, med tanke på at der eksplicit er tiltænkt det offentlige en ikke ubetydelig rolle.
I det hele taget er neoliberalisme vist et af de udtryk, der langt fra er enig om hvad betyder. Som Stephen Jonhnson skriver i ”Is neoliberalism Dead in Latin America?” ( Perspectiva juni 2003);
“neoliberalism” is one of those catch-all terms that means different things to different people. To Marxists looking for a new cause, it means policies that enrich multinational corporations as they trample over the world’s poor and the environment. To anti-globalists it is western expansionism. To economic fundamentalists it is the infallibility of the market.”
Mens Michael Walton i ”Neoliberalism in Latin America: Good, bad, or Incomplete (Latin American Research Review vol. 39, nr 3, 2004), noterer at:
”There are at least two ways in which neoliberalism is commonly used: a narrow usage, that refers to a shift in a subset of policies to a greater reliance on markets; and, a broader usage, that implies a wholesale change in the relationship between the state and society, with a more vigorous embrace of the market being part of a generalized withdrawel of state provisioning and action”.

Herhjemme kan man finde følgende beskrivelse af termen ”neoliberalisme” på Gyldendals Onlineleksikon, som dækkende over:
”idéer hos forskellige grupper økonomer, overvejende amerikanske, der har det tilfælles, at de er kritiske over for den form for politisk rationalisme, der går ud på, at staten skal organisere samfundet. De vil indskrænke den politiske sfære så meget som muligt; markedet skal have en fremtrædende plads”,
hvilket er en ganske glimrende beskrivelse, der dog i høj grad skæmmes af, at man herefter bemærker, at
“i Latinamerika var neoliberalismen idegrundlaget for den økonomiske politik i perioden 1990-2000. Da den økonomiske udvikling i de fleste af disse lande var meget utilfredsstillende i denne periode med gentagne økonomiske kriser, stor arbejdsløshed og stærkt voksende ulighed, er holdningen til neoliberalismen nu blevet noget mere nuanceret”.
Som det gerne skulle fremgå af denne artikel er dette ikke korrekt, hvis man forholder sig til deres egen beskrivelse af begrebet.
Kort om den historiske udvikling og reformerne i 1990erne
Latinamerika omfatter 18 lande, der alle har deres egne særkender, etniske sammensætning, kultur(er) og historie, men også en række fællestræk. Der er alt overvejende tale om ekstremt kollektivistiske og elitære samfund, med en udpræget mangel på ”the rule of law”, eller som Alvaro Vargas Llosa skriver det i ”Latin American Liberalism – A Mirage?”
”In our countries’ collectivism—or disdain for the individual—has been another constant, the offspring of an ancient tradition. The Greeks gave personal, individual characteristics to abstractions of the mind. At some point, human intelligence began to do the opposite: to give an abstract, later collective, meaning to the individual and to the human. Perhaps Roman law, a great achievement in many ways, later contributed through legal abstractions to the birth of collectivist concepts such as race, nation, and people. In any case, the collectivist rationalism of the eighteenth and nineteenth centuries took deeper root in us than did ideas of freedom. Since then, collectivism has been a political seal, a product and extension of our authoritarianism. Is it strange, then, that in this context during the 1990s the rule of law and the market economy were magically separated? Not at all. The magic consisted of making it appear that they are different. When it was no longer possible to deny the failure of collectivism, we Latin Americans in the 1990s embarked on a supposedly great reform in the name of a market economy, viewing it separately from a government of laws, which is in truth the other name for a free economy. The result has been not just a partial and frustrated reform, but an ideological confusion whose denouncement and rectification are perhaps the greatest of all the tasks engaging Latin American liberals today. Many people had a notion of what a market economy is and how it works, but few understood the transition from a closed to an open society.”
Man kunne også tilføje, at mange (nord)europæere og amerikanere aldrig har forstået betydningen af udtrykket ”Para Ingleses ver”, hvilket kan oversættes med ”for englændernes skyld” og dækker over en gammel tradition for tiltag der kun overfladisk er hvad de giver sig ud for. I dette tilfælde liberaliseringer der ved nærmere eftersyn viser sig kun at være det i yderst begrænset omfang.
Privatisering er ikke det samme som liberalisering
En af de tydeligste effekter af reformerne i 1990erne har været reduktionen i antallet af statsejede virksomheder. Således stod statsejede virksomheder for halvdelen af den samlede produktion i Mexico i begyndelsen af 1980erne, i 1992 havde 92 ud af de 500 største virksomheder i regionen været statsejede, mens tallet i 1997 var reduceret til 67. Graden af privatisering har varieret fra land til land: Brasilien forestod relativt få privatiseringer, mens andre lande som f.eks. Argentina, Peru og Mexico holdt ”udsalg”. Privatiseringerne var beklageligt, men nok forudsigeligt, præget af regionens kroniske problemer med korruption og nepotisme.
Men et er at tidligere statsejede selskaber er blevet solgt for billigt til familiemedlemmer og tætte forretningsforbindelser osv. Det kan til nøds accepteres som uundgåeligt givet de lokale forhold, og om ikke andet kan man i det mindste sige, at skatteyderne slap for fremtidig finansiering af ineffektive statsejede selskaber. Noget andet og meget værre er, at en betydelig del af privatiseringerne (ifølge Vargas Llosa de fleste) blot indebar at de tidligere statslige monopoler, i kraft af manglende liberaliseringer – til tider med ny lovgivning – blot blev til private monopoler. Det var tilfældet med bl.a. salget af de statsejede teleselskaber Telmex i Mexico og Telefónica i Peru. På samme måde havde privatiseringen af dele af banksektoren i Mexico intet med hverken markedsreformer eller liberalisering at gøre. Tværtimod skabte man et oligopol, med begrænset mulighed for udenlandsk konkurrence, statslig indskydergarantiordning og et håbløst korrupt finansielt system.
I det hele taget er der grund til at lægge vægt på, at reformerne i Latinamerika , med få undtagelser, ikke har været drevet af ideen om at styrke markedet og øge konkurrencen, med primært har været set som en indtægtsmulighed og som et redskab til at afværge de umiddelbare økonomiske problemer, som sammenbruddet af de tidligere årtiers importsubstitutionspolitik indebar, så som høj ekstern gældsætning, høj inflation og stagnerende økonomier.
Mens inflationen faldt markant i 1990erne, kan det samme ikke siges om gældsætningen, eksemplificeret ved Argentina, hvor indtægterne ved privatiseringerne først og fremmest blev omsat i en fordobling af det offentlige forbrug og fortsat gældsætning, mens manglende reformer andetsteds i økonomien – ikke mindst på arbejdsmarkedet indebar, at arbejdsløsheden næsten tredobledes i takt med at de privatiserede virksomheder blev effektiviseret. Dette i kombination med en absurd fastkurspolitik (der jo netop kræver fleksibilitet andre steder i økonomien) og kroniske problemer med at brede skattebasen ud medførte, at Argentina efter betydelig økonomiske vækst i begyndelsen af 1990erne brød økonomisk sammen i 2001.
Argentinas fastkurspolitik i 1990erne er en besynderlig historie i sig selv, der godt kan få en til at tvivle på hvorvidt økonomer altid er ved deres fulde fem. F.eks. har senior økonom ved den amerikanske kongres ”Joint Economic Committee” Kurt Schuler også efter fastkurssystemet i Argentina brød sammen i 2001 stædigt fastholdt, at den argentinske peso ikke var overvurderet med en argumentation om at forskellen i den amerikanske inflation og den argentinske i 1990erne ikke tilsiger dette. Men hvad hjælper det, når dets væsentligste handelspartnere var Brasilien og Europa?
Den brasilianske regering, der også brugte en fastkurspolitik til at få bugt med inflation midten af 1990erne var i det mindste fornuftige nok til at opgive fastkurspolitikken i 1998, hvorefter brasilianske ”Real” faldt betydeligt i værdi. Havde Argentina fulgt Brasiliens eksempel havde man formentlig undgået det økonomiske sammenbrud i begyndelsen af dette årtusind og den efterfølgende delvise tilbagerulning af reformerne i det foregående årti.
Netop en sammenligning mellem Brasilien og Argentina burde gøre det åbenlyst hvor vanskeligt det er at tale om neoliberale reformer i Latinamerika. Af de to er Brasilien absolut det land der oplevede de færreste omvæltninger i 1990erne. Man privatiserede mindre og afregulerede mindre gennem hele perioden end Argentina. Til gengæld indebar indebar skiftet fra den socialdemokratiske præsident Fernando Henrique Cardoso til den nominelt Socialistiske Lula fra arbejderpartiet heller ikke at man rullede de reformer der trods alt var gennemført tilbage. Hvilket selvfølgelig efterlader en med det problem, at hvis den førte politik under Henrique Cardoso i 1990erne var neoliberalistisk (hvilket netop det socialistiske Partido trabalhador beskyldte ham for), hvad er så den nuværende præsidents Lulas?
En af de kritikpunkter der med rette er fremsat af udviklingen i 1990erne er, at den i vid udstrækning kun kom de i forvejen priviligerede dele af befolkningen til gode, og det er der en god forklaring på, der bestemt ikke har noget med hverken liberalisme eller neoliberalisme at gøre.
Som det fremgik i afsnittet om privatisering af statsvirksomheder, er mange af dem fortsat med at fungere på monopollignende vilkår, hvilket indebærer relativt høje priser (og deraf mindre købekraft for forbrugerne), og overordnet er det nok mere korrekt at betegne udviklingen i Latinamerika i 1990erne som præget af en (re)privatisering snarere end liberalisering. En (re)privatisering var på den ene side en absolut nødvendighed for de fleste lande i regionen med tanke på de økonomiske problemer de stod med ved indgangen af 1990erne. På den anden side er de manglende reformer også er en del af forklaringen på, at årtiet (bortset fra i Chiles tilfælde) skuffede, hvis man måler på udviklingen i andelen af den latinamerikanske befolkning der levede i fattigdom. Andelen af befolkningen der levede i fattigdom var stort set det samme ved årtiets slutning som ved dets start, – hvis man ser bort fra Chile, hvor den i samme periode halveredes.
Og selv om den overordnede økonomiske vækst i modsætning til 1980erne, hvor man oplevede et fald i BNP per capita på op mod 10%, i det mindste var positiv, var det kun Chile og El Salvador, der i 1990erne oplevede vækstrater over niveauet i 1970erne på 3% om året. Begge to relativt åbne økonomier, der sammen med Costa Rica og Panama er de eneste lande i regionen der nogenlunde konsistent kan betegnes som åbne økonomier også i internationale sammenligninger. Men hvor Costa Rica bedst kan betegnes som et latinamerikansk forsøg på en socialdemokratisk velfærdsstat og Chiles økonomiske reformer kun var mulige af helt særegne historiske årsager, er El Salvador et glimrende eksempel på et land der ikke just har været præget af ”the rule of law” og som har glimret i sit fravær af reformer der kunne øge graden af konkurrence i økonomien og sikre en bredere skattebase.
Som Vargas Llosa skriver:
”The Latin American reforms have suffered from a philosophically fundamental flaw, possibly because they have not been governed by an overall view but by immediate monetary or fiscal needs—in other words, by expediency in the circumstances. This error relates to the confusion between a private economy and a free economy or, better yet, to the divorce between the economy and a government of laws.
I forhold til udlandet kan vi konstatere, at selv om f.eks. restriktionerne på kapitalbevægelser faldt frem til 1995, så faldt de jo også i Asien (hvor mønstret er det samme som i Latinamerika, dog på et lavere niveau). Den eneste del af verden hvor der var en konsistent og (indtil videre) konsekvent afskaffelse af restriktionerne på kapitalbevægelser var I-landene. Samme billede gør sig stort set gældende for udviklingen i handelsbarrierer. Vel Ikke videre neoliberalistisk.
Så hvad angår spørgsmålet om hvorvidt reformerne i Latinamerika i 1990erne kan betegnes som (neo)liberalistiske, må svaret være, at det er en myte og dermed mere fup end fakta. Det afholder naturligvis ikke venstrefløjen fra konsekvent at tale om udviklingen i 1990erne i Latinamerika som en markedsøkonomisk og neoliberalistisk fiasko. Jeg vil mene, at betegnelsen neoliberalistisk kræver reelle reformer – og for at være meget venlig, at man i det mindste gjorde hvad der blev foreslået i den ”berygtede” Washington Consensus – herunder ikke mindst arbejder for en bedre beskyttelse af ejendomsretten og markedsreformer, der må være et absolut minimumskrav for at der kan være tale reelle liberale reformer.
Et lys i mørket
Selv om jeg i denne artikel nok giver udtryk for en vis reservation overfor mulighederne for reelle liberale reformer i Latinamerika, der bedst karakteriseres ved følgende egenskaber;
– Manglen på frie markeder
– Uigennemsigtige og kompleks lovgivning
– Overregulering
– Begrænset adgang til kapital på markedsvilkår
– Ufleksibelt, omkostningsfyldt og lovreguleret formelt arbejdsmarked, – hvorefter formel ansættelse er sjælden
– Kompleks skattelovgivning præget af adverse incitamenter
– Smal skattebase
– Manglen på garanti af privat ejendomsret
– Høj grad af korruption (følger af alle de forgående punkter).
Men der er dog nogle (få) lys i mørket. Chile har nu været regeret af centrum-venstre regeringer i næsten 20 år (længere tid end Pinochet var diktator) og har fortsat liberaliseringerne af samhandlen med udlandet. Det er i dag et af de mindst regulerede økonomier i verden. Man kan tale om, at der her er sket et paradigmeskift I Peru har man, inspireret af økonom og nuværende præsident for ”institute for Liberty and Democracy”, Hernando de Sota – hvis venstreorienterede medarbejdere næppe vil bryde sig om at blive betegnet neoliberalister, medvirket (efter eget udsagn, så det skal nok tages med et vist forbehold) til at få løftet tæt ved 400.000 virksomheder ind i den formelle økonomi. Sikret at mere end 8,5 mio. fattige peruvianere har fået papir på deres ejendom – og har medvirket til at mindske de bureaukratiske og økonomisk barrierer for at etablere egen virksomhed i den formelle sektor. I midten af 1990erne tog det næsten et år at etablere egen virksomhed, mens det nu er nede på et par måneder – Til sammenligning kan nævnes, at det i Danmark tager en uge.
I Mexico og Brasilien har man set fremkomsten af en ny (lavere) middelklasse, hvis opstigning fra fattigdom ikke er sket via offentlig ansættelse eller i statslige virksomheder, men i kraft at små virksomheder i den private sektor. Man må formode at denne nye middelklasse har et helt andet syn på statens rolle end den gamle middelklasse, domineret som den var af offentlig ansatte, det være sig i administration, politi, militær eller via statsejede produktionsvirksomheder.
Et muligt scenarie er, at vi i de kommende år vil opleve et Latin Amerika, der i stigende grad vil udvikle sig i forskellig retning. Mens der i lande som Venezuela, Nicaragua, Bolivia og Ecuador eksisterer en reel risiko for at de vil udvikle sig i autoritær eller totalitær retning, enten ved at de nuværende magthavere afskaffer demokratiet for at beholde magten eller i form af evt. militærkup, er der mulighed for at andre dele af Latinamerika i bedste fald vil fortsætte med at udvikle sig som demokratier og forhåbentlig i stigende grad sikre de fundamentale individuelle frihedsrettigheder, der karakteriserer frie markedsøkonomier.
Dog skal man hele tiden skal have det faktum i baghovedet, at;
”The rule of law is, of course, not the same as democracy. Our democracies can allow alternation in office without protecting individual rights or ceasing to be authoritarian. The Dominican Republic and Venezuela have had more consecutive years of democracy than many other countries in the region without having real protection of economic or even political rights.” (Vargas Llosa)
Der er på ingen måde givet, at Latin Amerika vil opleve økonomisk vækst og udvikling der vil øge den relative velstand i forhold til resten af verden (historisk har udviklingen for en del af landene, som f.eks. Bolivia, Venezuela og ikke mindst Argentina) været det modsatte. En ændring i denne udvikling vil kræve et paradigmeskift i lighed med det i Chile, og sandsynligheden for at det sker vil jeg overlade til læseren at vurdere.