Demokratiets fejl

Demokratiet har næsten universel opbakning i Danmark og den vestlige verden. Vi betragter demokratiet som garant for frihed og effektiv politik, og vi betragter dets aktører, som handlende i det fælles bedste. På samme tid tager mange underbevidst afstand til det politiske system. Vi ved godt, at politikere ikke er helgener. Vi ved også, at kun de mest kyniske og holdningsløse når til tops i politik. Og vi ser gang på gang, at demokratiet lever sit eget liv, hvor særinteresseorganisationer spiller en større rolle end vores stemme. Der er ikke langt fra intuition til virkelighed.
Den klassiske Public Choice teori om ’government failure’ bygger på tanken om asymmetrisk information og rent-seeking (gevinstsøgning gennem det politiske system)[1]. Public Choice teoretikeren Gordon Tullock forklarer det således, at vælgerne interesserer sig for det, de har en interesse i. Landmænd for landsbrugspolitik, lærere for skolepolitik osv. Men ingen er perfekt informeret, fordi intet enkeltindivid har indflydelse i et valg, så det kan ganske enkelt ikke betale sig at bruge tid på at finde information og tænke over det. Konsekvensen kan selvfølgelig være en fordel. Økonomer interesser sig f.eks. for økonomisk politik, og lærere ved da også noget om, hvordan en skole skal indrettes, men det betyder også, at særinteresser vil blive tilgodeset. Dette kan godt foregå helt uden, at nogen tænker over det, simpelthen fordi de politikere, der tilbyder de rigtige ’pakker’, som tilgodeser de rette særinteresser, vil blive valgt. Reelt foregår det selvfølgelig mere direkte, fordi politikere til en hvis grad vælger politik for at blive (gen)valgt.
Derfor kan politikere f.eks. have en interesse i lobbyisme, fordi det giver information om bestemte gruppers præferencer. Staten betaler ligefrem penge til interesseorganisationer, enten direkte eller gennem skattefradrag[2]. Desuden giver den dårlige information langt bedre vilkår for særinteressegrupper, fordi politikerne ikke vil blive straffet af vælgerne, hvis de tilgodeser organisationernes interesse for til gengæld at modtage kampagnestøtte[3]. Særinteressegrupperne kan drage fordel af at de, modsat befolkningen og politikkerne, har insiderviden. Særinteressegrupper vil være koncentreret magt, deraf ’særinteresse-’, fordi muligheden for freeriding, jf. Mancur Olson teori om den kollektive handlings logik, udelukker eksistensen af interessegrupper med mange aktører, med mindre organisationen anvender såkaldte selektive incitamenter[4]. Typisk vil særinteressegrupper derfor forsøge at gennemføre politik med spredte omkostninger og koncentreret gavn, både fordi den generelle befolkning ikke er i stand til at organisere sig, og fordi befolkningen er dårligere informeret om spredte omkostninger. I den offentlige sektor kan særinteressegrupper eksempelvis udnytte deres indsiderviden og koncentrerede magt til at tilegne sig særrettigheder på befolkningens bekostning, eller, jf. Niskanen teori om det budgetmaksimerende bureaukrati, til at forøge deres budget fordi politikkerne ikke er bekendte med omkostningerne[5]. Ligeledes kan bankerne, der giver mange penge i partistøtte, i den nuværende situation få hjælpepakker igennem, fordi befolkningen ikke har den nødvendige viden og ikke er i stand til at organisere sig mod dem[6].
At befolkningen er dårligt informeret om politik og dens omkostninger er evident. I en undersøgelse lavet af CEPOS blev danskerne spurgt om, hvad de vil betale for efterlønnen. Kun 13 % svarede en pris, der svarer til eller er større end prisen for efterlønnen[7]. Alligevel viser andre meningsmålinger, at over 50 % af danskerne svarer, at de gerne vil bevare efterlønnen[8]. Forklaringen på denne forskel kan kun være uvidenhed om prisen.
Konsekvensen af asymmetrisk information i demokratiet er ikke blot den uretfærdige omfordeling, men velfærdstab som følge af forvrængninger af økonomien. Det er f.eks. meget ineffektivt, at EU holder landsbrugspriserne oppe ved at betale landmænd for ikke at producere. Ligeledes er subsidier ikke bare en overførsel, men vil i sidste ende presse priserne ned, hvilket betyder, at forbrugerne vil overforbruge det subsidierede produkt, fordi de ikke betaler for de reelle omkostninger. Det samme gælder handelsbarrierer osv. (for at tage nogle økonomisk entydige eksempler, som heldigvis ikke gælder så meget længere, men som er typiske tekstbogseksempler).
Konsekvensen er også, at vi ikke nødvendigvis skal overlade noget til staten, bare fordi markedet ikke er perfekt – brød gror jo ikke op af jorden. Økonomisk teori siger, at markedet vil udbyde for lidt af såkaldte offentlige goder, fordi den enkelte forbruger vil efterspørge produktionen for lidt, fordi de ikke modtager den fulde gavn af godet – de har så at sige en interesse i at free ride på godet. Men da staten også fejler, er der ingen grund til at tro, at den ville gøre det bedre: Særinteressegrupper ville ganske enkelt kapre dagsordnen. På lang sigt kunne markedet evt. finde en løsning ved at omdefinere ejendomsretten eller ved at ændre produktionen af godet således, at det offentlige gode blev et privat gode. Sådanne kreative løsninger out-crowder af demokratiets indblanding.
Det klassiske Public Choice argument er fuldstændigt logisk (økonomisk) formuleret, og bygger på klare præmisser. Egoistiske individer, som stemmer efter deres egeninteresse, så vidt de er informeret om, hvad de stemmer på. Problemet er bare, at præmissen ikke er korrekt. Når man alligevel ikke har indflydelse, som Bryan Caplan argumenterer i hans bog The Myth of the Rational Voter, så vil man ikke stemme efter sin økonomiske egeninteresse, men efter det, der får en til at føle sig godt tilpas. Vi vil jo gerne støtte fattige landmænd, og vi bryder os ikke om, når udlandet konkurrerer med vores virksomheder – især hvis man ikke ved noget om økonomisk teori, så man rent faktisk ikke forstår sin egeninteresse[9]. Selv i enkle mere fordelingspolitiske sager, så som Social Security i USA, afhænger vælgernes holdninger kun i ringe grad af deres økonomiske interesse. Vælgerne opfører sig ganske enkelt ikke som forbrugere.
Af disse grunde vil vælgerne opføre sig mere irrationelt, end de ville i det virkelige liv – i det virkelige har det omkostningerne at opføre sig irrationelt, det har det ikke i demokratiet. Dette betyder ikke Rent-seeking processorne, beskrevet af klassisk Public Choice teori, er sat ud af kraft. Så længe man har koncentreret magt, så vil man have en interesse i at handle rationelt. Det betyder blot, at man ikke udelukkende kan forstå opbakning til politikkere ud fra økonomiske interesser. Eksempelvis skal kvinders større opbakning til protektionistisk politik ikke forklares som et udtryk for større risikoaversion blandt kvinder, men som en ganske logisk konsekvens af, at kvinder – beviseligt – ved mindre om økonomisk teori end mænd[10]. Ligeledes skal opbakning til Gun Control i USA ikke forstås som en rationel kalkuleret holdning, men som følelsesmæssig modstand mod våben – de dræber jo folk. I realiteten er der massiv dokumentation for at love, der tillader borgere at bære skjulte håndvåben, har en stærk afskrækkende effekt, som i sidste ende betyder en reduktion i kriminalitetsformer, der involverer kontakt med mennesker, det gælder både voldtægt, vold, drab og røveri [11].
Fordi vælgerne ikke har nogen reel indflydelse i demokratiet, vil de ikke erhverve viden om de samfundsvidenskabelige sammenhænge og data fra andre lande. Vælgerne vil derfor ikke kende konsekvenserne af en forslået politik. Hvis man køber en bil gennem markedet, kan man se bilen stå foran sig, man har hørt andre, der har kørt i den, fortælle om den, og man kan selv tage sig en prøvetur. Hvis man køber en bil gennem demokratiet, er bilen slet ikke bygget endnu, så vi må klare os med de tekniske tegninger. Da de færreste af os kan gennemskue komplicerede tegninger, og forstå hvordan det vil fungere i realiteten, og ingen har nogen interesse i at sætte os ind i det, vil resultatet selvsagt være ret dårligt. Det forholder sig anderledes på det private marked: Der er iværksættere og innovatører, der specialiserer sig i at tage risiko og i at få viden. I politik skal vi alle have viden, og vi skal alle tage risici. Der er derfor ringe mulighed for at eksperimentere som på det private marked – det er trods alt sjældent at man på forhånd ved, hvad der virker, og hvad der ikke gør.
En politisk iværksætter, der både har en teoretisk og empirisk viden om en given sag, vil ikke forslå den i et demokrati, fordi han også skal tage højde for vælgernes viden, feel-good holdninger og ideologi. Selv hvis det lykkes at få det gennemført, uden vælgernes opbakning vel at mærke, vil vælgerne ikke nødvendigvis forstå forbedringerne, og de vil derfor stemme iværksætteren ud af ’ideologiske’ grunde. Kun hvis vælgerne stemmer retrospektivt, udelukkende ved at se på hvor godt det gik samfundet og for sig selv i valgperioden (og muligvis sammenligner sit lands præstation med andre landes jf. Salmons eksterne benchmarkmekanisme), vil det kunne lade sig gøre[12]. Dette er usandsynligt, så den politiske iværksætter har ringe incitament til rent faktisk at forsøge at forbedre samfundet gennem det politiske system.
Overvej f.eks. School Choice bevægelsen i USA. Al empiri tyder på, at det skaber bedre skoler og resultater (målt både på karakteren og andre sociale faktorer såsom tolerance) at give borgerne mulighed for at vælge private skoler med offentlige penge[13], men det bliver kun i lille grad gennemført (Sverige har gennemført det med positive resultater[14]). Nogle vælgere vil være fuldstændig ligeglad med empiri, for i politik handler det kun om ideologi: Vi kan ikke overlade undervisningen af vores børn til skumle forretningsmænd, der bare søger profit – vi må overlade det til altruistiske bureaukrater. Andre vil ikke ane noget om forskningen, og er modstandere af det, fordi det er bedre at være på den sikre side. Desuden vil politikere være påvirket af særinteresseorganisationer, i dette tilfælde lærerfagforeninger. I USA spiller særinteressegrupper nok en stor rolle i denne sag, da der trods alt er stor opbakning til School Choice i befolkningen. Hvis det ’politiske’ marked var privat, ville processen hvormed et produkt blev produceret, være fuldstændig ligegyldig, så længe den var den mest effektive. Desuden ville særinteresseorganisationers indflydelse ikke være institutionaliseret, som det er i dag: På markedet kan man kun tilfredsstille sin særinteresse ved at tilfredsstille andres gennem handel. Da School Choice giver bedre skoler gennem en anden proces, ville de fleste foretrække det ud fra et ’privat’ valg. Men i demokratiet handler det ikke om, hvad der er bedst, det handler om særinteresse og ideologi, fordi vælgerne hverken ved, hvad der er bedst, eller har en interesse i at handle derefter. School Choice ville selvfølgelig ikke kunne lade sig gøre i et frit samfund, men det tjener som et ganske enkelt eksempel på demokratiets fallit: Hvis det var markedet, der var så længe om at anvende eksisterende teknologi, der både var beviseligt bedre, og som ikke krævede store overgangsinvesteringer, ville folk kræve politisk indblanding!
Konsekvensen af, at borgerne har ringe samfundsvidenskabelig viden, er ikke bare, at demokratiet tilgodeser særinteresse og gennemfører dårlig politik: Demokratiet vil også være unødigt konservativt sammenlignet med det private marked. På det private marked er det forbrugernes præferencer og den teknologiske udvikling, der sætter begrænsningerne. På det politiske er det vælgernes viden og forestillinger. Hvis politikkerne virkelig er idealistiske, vil de skride langsomt frem, for gradvist at vise vælgerne, at det ikke er så slemt endda. Hvis de ikke er så idealistiske, men blot ønsker at blive genvalgt, vil de på nogle områder skride langsomt frem for at tilgodese de særinteresser, der befinder sig der – hvis det går langsomt nok, opdager den generelle befolkning det ikke. Når de endelig kommer frem, kan man ikke gå tilbage igen, for det vil være et for stort skridt for vælgerne. Jeg kan ikke sige, om denne proces har haft indflydelse på udviklingen af velfærdsstaten, med fagforeningerne som de drivende interessegrupper, og de fattige som heldige modtager af en sidegevinst[15].
En anden konsekvens af den uperfekte information er undertrykkelsen af mindretal. Hvis forhandlingerne er perfekte i demokratiet, vil mindretal kunne sælge deres stemmer på, for dem, mindre vigtige områder, for at få deres vilje igennem på deres vigtige områder eller undgå at andre får. Dette forgår både gennem implicit og eksplicit logrolling (stemmehandel): henholdsvis gennem accept af politiske pakker, f.eks. partier eller finanslove, og gennem direkte handel med stemmer. Denne forhandlingsproces gør, at hvis der er en lille gruppe med meget stærke præferencer på et område, vil de kunne handle med andre som ikke vægter det område så tungt, og dermed sikre at demokratiet også tager højde for præferenceintensivitet, og ikke blot antallet af ja’et og nej’er. Hvis hver borger samlet kan få lige meget ud af det politiske (fuldstændig urealistisk antagelse), er betydningen heraf, at demokratiet, under disse antagelser, altid ville være nytteforøgende. Men i et repræsentativt med uperfekt information og mangel på en politisk valuta, er den beskrevne proces ganske enkelt for kompliceret. At minoriteter ikke nødvendigvis er en samlet politisk gruppe, men måske blot deler præferencer på et punkt, gør denne proces endnu mere besværlig.
Tag f.eks. rygeforbuddet. På et frit markedet opstår en ligevægt mellem ikke-ryger- og rygerbarer, som bedst muligt tilgodeser forbrugerne: Barer forsøger ganske enkelt at indføre den regel, der tiltrækker flest kunder. Konsekvensen af dette er dels, at reglerne vil være forskellige fra sted til sted, og dels at folks prioriteter også bliver vægtet, fordi hvis rygere eksempelvis sætter mere pris på at kunne ryge, end ikke-rygere sætter pris på røgfrie lokaler, vil en given bar skræmme flere kunder væk end den vil tiltrække med et rygeforbud. Opstår en uligevægt, vil iværksættere kunne tjene en ekstra gevinst på at indføre den underrepræsenterede regel. Sådan er det ikke i politik. Hvis der er et simpelt flertal for rygeforbud, fordi man finder røgfyldte lokaler irriterende, så forbyder man det da bare.
Vi kan drage flere konklusioner på baggrund af vores diskussion:
– Pga. dårlig information om den førte politik og dens omkostninger vil politikere vægte særinteresser stærkere, når de forsøger at vælge politik, og særinteressegrupper vil have bedre muligheder for at påvirke den førte politik, fordi vælgerne ikke reagerer på det.
– Vælgerne vil opføre sig mere irrationelt i stemmeboksen end i virkeligheden. De vil f.eks. lægge mere vægt på ideologi og følelser, fordi de ikke har nogen reel indflydelse.
– Den politiske iværksætter, der forsøger at reformere samfundet til det bedre, har svære vilkår i et demokrati, fordi vælgerne ikke har empirisk og teoretisk samfundsvidenskabelig viden til at evaluere hans forslag, og derfor vil foretrække status quo for en sikkerheds skyld.
– Pga. dårlige forhandlingsmuligheder i et repræsentativt demokrati, følger det ikke nødvendigvis af en flertalsvedtagelse, at den forøger den samlede nytte, da mindretal kan have mere intensive præferencer for en sag.
—-
Fodnoter
[1]Se f.eks. bind 4 og 5 i The Selected Works of Gordon Tullock, respektivt The Economics of Politics og The Rent-seeking Society. Tullock er altid mere underholdende at læse end så mange andre Public Choice teoretikere.
[2]I bogen Competetive Government forsvarer Albert Breton lobbyisme, som en informationsgivende mekanisme. Hvis man antager asymmetrisk information som jeg, er dette ikke nødvendigvis til befolkningens fordel.
[3]Se Mueller: Public Choice III for en gennemgang af litteraturen om kampagnestøttes indflydelse på den førte politik.
[4]Se Mancur Olson: The Logic of Collective Action og The Rise and Decline of Nations
[5]Se William Niskanen: Bureaucracy and Representative Government
[6]Se http://www.180grader.dk/nyheder/Banker_gav_penge_til_regerings_valgkamp_-_nu_vil_regeringen_give_dem_100_mia_kr.php
[7]http://www.cepos.dk/publikationer/analyser-notater/analysesingle/artikel/13-pct-af-vaelgerne-vil-betale-prisen-for-efterloensordningen/
[8]http://www.information.dk/169209
[9]Caplan dokumenterer dette i hans bog, ved at sammenligne økonomers holdninger med den generelle befolkning, og viser, ved at korrigere for indkomst, at holdningsforskellen ikke kan forklares ud fra forskellige økonomisk position.
[10]Se Bryan Caplans blogindlæg om dette, inklusiv kilde: http://econlog.econlib.org/archives/2009/01/female_protecti.html
[11]Se John R. Lott, Jr.: More Guns Less Crime
[12]I Mueller: Public Choice III, gennemgås empirisk data for retrospektiv vælgeradfærd, der blandt andet, som forventet, viser at Republikanske vælgere reagerer kraftigere på inflation end Demokratiske. Omvendt forholder det sig med arbejdsløshed, som Demokrater reagerer stærkest på.
[13]Se f.eks. Cato instituttets udgivelse: School Choice: The Findings
[14]For gennemgang af Sveriges fritvalgsordninger se: http://www.udbudsportalen.dk/data_udbud/1555534/konkurrenceudsættelse%20af%20velfærdsydelser%20i%20Sverige.pdf
[15]Se eksempelvis Tullock: Reasons for Redistribution (1983), genoptrykt i The Selected Works of Gordon Tullock vol. 7 – Economics and Politics of Wealth Redistribution