Anvendelsen af folkeafstemninger i Danmark er en sjælden begivenhed. Kun 17 gange siden 1849 har vælgerne haft mulighed for at tilkendegive deres holdning til et emne, og af disse var de 11 enten om EF/EU (6 stk.) eller om nedsættelse af valgretsalderen (5 stk.). Til sammenligning kan det oplyses, at i USA, hvor nationale og lokale valg ofte bruges til afholdelse af folkeafstemninger, blev der samtidig med valget til Kongressen i november 1998 (midtvejsvalget) afholdt 235 lokale folkeafstemninger, hvilket var en stigning i forhold til 1994 på næsten 65 pct. Spørgsmålene til afstemninger spændte i 1998 over en bred vifte af emner som casinodrift, legalisering af hash, positiv særbehandling af kvinder og etniske minoriteter, abort, vielser af homoseksuelle, jagt med rævesakse og forbud mod hanekampe. Ved tidligere lejligheder har emner som miljøskatter og forældrenes adgang til at bestemme, hvad der skal undervises i i folkeskolen været til debat og afstemning.
Det er ikke kun i USA, at man spørger befolkningen til råds regelmæssigt. I Schweiz stemte man i sommeren 1998 om en nedlæggelse af, hvad der svarer til vores PET (Politiets efterretningstjeneste), og samtidig med det danske folketingsvalg i 1994 var spørgsmål, som størrelsen af parkeringsafgiften i Zürich, afskaffelsen af priskontrollen på brød og stramning af racismelovgivningen til afstemning.
Stemmeafgivelsen i både USA og Schweiz svinger i takt med emnet, men ligger typisk omkring de 50%, hvilket er langt lavere end de 87,6 pct., som f.eks. var deltagelsen ved Folkeafstemningen i september 2000 om Euroen – men omtrent det samme, som ved de danske valg til Europa Parlamentet. Den høje danske deltagelse kan formentlig tilskrives den sjældne anvendelse af instrumentet samt den generelle interesse for emnerne, så ved hyppigere brug af instrumentet må det forventes, at stemmeafgivelsen falder til samme niveau som i USA og Schweiz. Et forhold der da også kan ses ved lokale afstemninger i Danmark, idet valgdeltagelsen ved valgene til de københavnske bydelsråd i 1996 i gennemsnit lå på 39,9%.
Fælles for alle landsdækkende folkeafstemninger i Danmark har været, at enten stillede Grundloven direkte krav om afholdelse af en folkeafstemning førend det ønskede forslag kunne gennemføres, f.eks. fordi der skulle afgives suverænitet, eller også blev afstemningen fremtvunget af politiske grunde, da Folketinget stod splittet om emnet. En ærlig og reel høring af folket, hvor politikerne spørger folk om deres mening og ønsker har vi stadig tilgode. De lokale afstemninger, man en sjælden gang oplever rundt omkring i kommunerne, er ofte ikke meget bedre. Ved en afstemning i Vamdrup kommune i Vejle amt i 1992 kunne vælgerne vælge mellem to placeringer af et planlagt ældrecenter. Der var ikke muligheder for andre placeringer, og man kunne heller ikke stemme imod selve centret.
Historisk set kan brugen af folkeafstemninger spores lige så langt tilbage, som der har eksisteret civiliserede samfund. Det var f.eks. ved en folkeafstemning i 465 f.Kr. at den græske politiker og feltherre Themistokles efter beskyldninger om magtmisbrug blev landsforvist fra Athen, og i Danmark kendes en tidlig form for folkeafstemninger i form af ledøjremøderne og Landstingene. Her afgjordes vigtige spørgsmål, som krig og fred og valget af konge op til slutningen af middelalderen. Med overgangen til middelalderen bliver centralmagten så stærk, at det ikke længere er nødvendigt at spørge den jævne borger til råds og i stedet kan kongen nøjedes med at spørge rigets vigtigste mænd (adlen) til råds. Efter statskuppet i 1660 (enevældens indførsel) behøver kongen dog heller ikke længere at gøre dette.
Den første “moderne” folkeafstemning i Danmark blev afholdt i 1916 og var en vejledende afstemning om salget af de danske vestindindiske øer til USA for 25 millioner dollars. Da emnet havde været genstand for meget politisk debat, og Rigsdagen stod splittet i spørgsmålet, var det kun politisk muligt at gennemføre salget, såfremt et flertal at vælgerne ved en folkeafstemning bakkede op om initiativet. Hverken 1849 -, 1866 -, eller 1915 forfatningerne indeholdte nogen almindelig regel om brug af folkeafstemninger, sådan som vores nuværende Grundlov gør i §42 og tildels §20 om suverænitetsafgivelse. 1916 afstemningen kunne derfor alene være vejledende for Rigsdagens endelige beslutning. Tilgengæld havde forfatningen af 1915 givet kvinderne stemmeret, og selv om den endnu ikke var trådt i kraft, blev det besluttet at anvende de nye udvidet valgretsregler. Første gang kvinderne fik lov til at stemme i landspolitiske sammenhænge var altså ved en folkeafstemning.
Det var dog alligevel med Grundloven fra 1915, at folkeafstemninger for første gang blev optaget i forfatningen og derved blåstemplet fra officiel side. Fremtidige ændringer af grundloven kunne kun ske ved folkeafstemninger og omkring århundredeskiftet var der bred opbakning til en generel anvendelse af folkeafstemninger. Det Radikale Venstre skrev i sit første partiprogram: “I vigtige spørgsmaal gives Adgang til direkte folkeafstemninger” og Socialdemokratiet fremsatte i 1920 forslag om, at 50.000 vælgere kunne begære folkeafstemning om et emne. Det Grundlovsforslag, som blev forkastet af vælgerne i 1939 gav 15% af de stemmeberettigede, sammen med 1/3 af Folketingets medlemmer mulighed for at sende et ellers vedtaget lovforslag til folkeafstemning. Selvom bestemmelsen med det ekstremt høje antal nødvendige underskrifter, må betragtes som teoretisk er den alligevel interessant, fordi folket får kompetence til at kræve folkeafstemning. Der skulle kun kunne stemmes om en allerede vedtaget lov og instrumentet tjente altså først og fremmest, som en mindretalsbeskyttelse og ikke til at sikre folkets vilje. Dette er formentlig tillige begrundelsen for, at det netop er det daværende oppositionsparti Socialdemokratiet, som lancerer ideen om øget anvendelse af folkeafstemninger, og at det selv samme parti med overtagelsen af magten opgiver tanken om folkeafstemninger.
Princippet om folkeafstemninger som mindretalsbeskyttelse er fastholdt i den nuværende Grundlov fra 1953, hvor kravet om underskriften fra 15% af vælgerne dog er strøget. Når de fleste politikere snakker om folkeafstemninger, er det derfor oftest fordi, de ikke fik deres vilje i Folketinget og nu håber på opbakning i befolkningen. Socialistisk Folkeparti har f.eks. flere gange ønsket en folkeafstemning om Øresundbroen, hvor de har et flertal imod sig, men altid afvist forslag om en vejledende folkeafstemning om Danmarks udlændingepolitik. Tilsvarende udnyttede et mindretal i Folketinget i 1963 den særlige regel i Grundlovens §42 til at sende de ellers vedtagne Jordlove til folkeafstemning, ved hvilken de faldt. Dette har dog ikke hindret Folketinget i siden at gennemføre hovedparten af indholdet i de ellers forkastede love.
Forskellen mellem folkeafstemninger i Danmark, USA og Schweiz ligger altså ikke kun i hyppigheden men også i formålet. Instrumentet er i Danmark først og fremmest en mindretalsbeskyttelse – vel og mærke et mindretal i Folketinget og ikke en prøvelse af folkeviljen. Det fremgår tydeligst af formuleringen af §42 i Grundloven. Folkeafstemninger kan kun holdes om vedtagne love og alene kræves af folketingsmedlemmer. Ligesom der også er en række begrænsninger på, hvad som kan sendes til folkeafstemning. Den vigtigste af disse er nok forbudet mod at stemme om skatter.
Det er på disse områder Danmark adskiller sig juridisk og politisk fra lande som Schweiz og USA. Ikke alene er der her ingen begrænsninger på, hvad der kan stemmes om, politikernes lovgivningsmonopol er også hævet. I Schweiz kan 50.000 vælgere (ud af en befolkning på 6.5 mio.) f.eks. sende en vedtaget lov til afstemning, mens 100.000 vælgere kan fremsætte deres eget forslag. Amerikanske undersøgelser har vist, at initiativet til at få stoppet allerede vedtagede love eller fremsætte egne forslag primært tages af personer eller organisationer uden de nødvendige midler til at gennemføre “traditionel” lobbyvirksomhed. Folkeafstemninger i USA tjener derfor også som et instrument til at give almindelige mennesker direkte indflydelse på lovgivningen, og uden dette instrument ville lobbyarbejde alene tilkomme multinationale virksomheder og organisationer med mange penge. I USA er man gået endnu længere end blot til at lade vælgerne fremsætte deres egne lovforslag. I nogle stater kan vælgerne ligefrem få fyret en politiker, såkaldte recall. Dette drastiske skridt kræver underskrifter svarende til 25% af de afgivne stemmer ved sidste valg. I Danmark ville det svare til lidt over 800.000 underskrifter. Til trods for det ekstremt høje antal, er det i USA indenfor de sidste 100 år, alligevel lykkedes at få fældet omkring 2000 politiker, som tilsyneladende ikke holdt deres løfter. En sådan tilbagekaldelse af mandater er ikke alene umuligt i Danmark, men direkte i strid med intentionerne i Grundloven. § 56 fastslår at “Folketingsmedlemmerne er alene bundet af deres samvittighed og ikke ved nogen forskrift af deres vælgere.”
Grundlovens §42 sætter nogle kraftige begrænsninger på, hvad der kan undergives folkeafstemning. For det første kan der ikke stemmes om tildeling af indfødsret, gennemførsel af ekspropriation og fastlæggelse af offentlige lønninger. For det andet kan skattespørgsmål ikke sendes ud til folkeafstemning. I begge tilfælde ligger der formentlig meget nøje overvejelser til grund for forbudet. Indfødsret, ekspropriation og offentlige lønninger er alle personspørgsmål og derfor næppe velegnet til afholdelse af en offentlig afstemning og i øvrigt nok heller ikke interessante at stemme om. Ganske anderledes forholder det sig med forbudet mod afstemninger om skatter.
Adgangen til at udskrive skatter er det vigtigste styringsinstrument, fordi man herigennem kan mulig- eller umuliggøre aktiviteten i hele den offentlige sektor og altså reelt afgøre om en lov kan gennemføres eller ej. Historisk har retten til at udskrive skatter da også været centrum for kampen mellem konge og borgere, hvadenten den sidste var direkte repræsenteret i de besluttende organer eller alene via adlen. Indtil enevældens indførsel deles magten således, at kongen nok kan vedtage love og forordninger, men ingen skat kan udskrives uden accept fra adlen – og kun i det omfang det er tilladt i henhold til den erklæring (håndfæstning) kongen skal afgive ved sin tronbestigelse. Denne deling af magten genindføres ved enevældens fald i 1849 og genfindes i vores nuværende Grundlov. Her udnævner og afskediger monarken ministre og skal godkende alle love (§14), men ingen skat kan udskrives uden Folketingets samtykke (§43). I dag, hvor kongen i praksis er elimineret som en magtfaktor, kunne man overveje om ikke folkeafstemninger om skattespørgsmål kunne være et effektivt middel til at skabe balance mellem folket og staten.
Den nuværende formulering af Grundlovens §42 tjener derfor primært som en cementering af politikernes magt og gøres der alvor af tankerne om at ændre Grundloven bør det overvejes tillige at ændre §42, således at folket ikke alene kan stemmes om alle spørgsmål, men at dette tillige kan ske på initiativ af befolkningen.
Folkeafstemninger i Danmark og andre lande.
